Анатолій Лопата
Аналізуючи сьогодення стосовно безпеки та оборони Держави, з цікавістю не байдужої до військової справи людини ознайомився зі схваленим Радою національної безпеки і оборони України і затвердженим відповідним Указом Президента України Стратегічним оборонним бюлетенем, який підготовлено за підсумками комплексного огляду сектора безпеки і оборони України.
Поточний стан та реальні загрози, які сьогодні постали перед країною, а також мій досвід начальника Генерального штабу Збройних Сил України 1993-1996 років, дають мені право викласти свої думки з цього приводу.
Стратегічний оборонний бюлетень (СОБ) є відкритим документом оборонного планування, що визначає основні напрями реалізації воєнної політики України та розвитку сил оборони до кінця 2020 року. Це «дорожня карта» реформування оборонного сектору України, за якою визначатимуться шляхи його впровадження з урахуванням підходів та принципів зовнішньої політики України, у тому числі і тих, які застосовуються країнами-членами НАТО.
Оцінка стану воєнної безпеки держави та досвід участі Збройних Сил України у антитерористичній операції виявили ряд проблем функціонування сил оборони в умовах поточних та потенційних загроз.
Зупинюсь на найбільш чутливих проблемах, що стосуються питань управління силами оборони, а саме — на визначенні, формуванні та розподілу відповідальності посадових осіб щодо їх застосування та керівництва ними.
Побудова більш ефективної системи керівництва силами оборони з урахуванням принципів, які запроваджені в країнах-членах НАТО, визначено (чомусь) першою за пріоритетністю стратегічною метою цього бюлетеня.
Згідно з документом, для досягнення зазначеної мети планується усунути існуюче дублювання та забезпечити більш оптимальний розподіл функцій і завдань між Міністерством оборони України та Генеральним штабом Збройних Сил України.
Спілкування з фахівцями, які брали участь у розробці схваленого СОБ, підтвердило, що опрацювання принципових підходів щодо розподілу повноважень, відповідальності, підпорядкованості та підзвітності посадових осіб вищого керівництва Міністерства оборони та Збройних Сил України виявилося найбільш складним етапом роботи як для національних, так і залучених експертів.
З урахуванням євроатлантичного досвіду та стандартів, у згаданому Стратегічному оборонному бюлетені України до 2020 року планується:
призначення цивільних Міністра оборони України, його заступників та Державного секретаря Міністерства оборони України;
введення окремих посад «Головнокомандувача ЗС України» та «Начальника Генерального штабу ЗС України», які на цей час об’єднані в одну;
виключення дублювання функцій між Міністерством оборони України та Генеральним штабом ЗС України, забезпечення їх більш тісної взаємодії та повна інтеграція у подальшому.
При цьому передбачається, що:
Міністр оборони України відповідатиме за формування та реалізацію політики держави у сфері оборони, за оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент, ефективний демократичний цивільний контроль над Збройними Силами України, а також за контроль за використанням оборонних ресурсів, всебічне забезпечення життєдіяльності, функціонування, розвиток та застосування ЗС України (майже повноваження Верховного Головнокомандувача);
Головнокомандувач Збройними Силами України буде найвищою військовою посадовою особою та матиме усю повноту повноважень щодо управління ЗС України, відповідатиме за готовність до виконання покладених завдань та управління застосуванням ЗС України, а також переданих у його підпорядкування сил і засобів інших складових сил оборони (непередбачені повноваження ресурсного забезпечення, чому?);
Начальник Генерального штабу ЗС України (ГШ ЗСУ) відповідатиме завиконання завдань і функцій, покладених на Генеральний штаб ЗС України, у тому числі за планування оборони держави, стратегічне планування застосування ЗС України та визначених сил і засобів інших складових сил оборони, координацію і контроль за виконанням завдань у сфері оборони органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та силами оборони (а де Міністр оборони при роботі з органами виконавчої влади?).
Планується також до 2020 року відокремити функції формування, підготовки та розвитку військ (сил), що будуть покладені на ГШ ЗСУ і командування видів (окремих родів військ) ЗС України. Для цього передбачається введення посади «Командувач об’єднаних сил», який підпорядковується Головнокомандуючому ЗС України та при безпосередньому управлінні плануватиме застосування об’єднаних сил і засобів Збройних Сил України, що передані у його підпорядкування, українських національних контингентів і персоналу під час їх участі у міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки (максимум бригада, за рішенням Верховної Ради України).
На перший погляд, запропонована система керівництва силами оборони виглядає логічною.
Президент України — Верховний Головнокомандувач Збройними Силами України. Але ЗС України — це тільки Сухопутні війська (СВ), Військово-повітряні сили (ВПС) та Військово-морські сили (ВМС). Ми не бачимо тут МВС, СБУ, прикордонників, урядового зв’язку та інших силових структур, створених відповідно до законів України. Краще б було — Верховний Головнокомандувач силами оборони України.
Міністр оборони України, що підпорядкований Президентові України, являється цивільною особою, політиком, членом Кабінету Міністрів України і перебирає на себе формування та реалізацію політики держави у сфері оборони, оборонне планування, програмний та ресурсний менеджмент. (Дивно, бо занадто!)
Головнокомандувач ЗС України (його подають за прикладом країн-членів НАТО в якості головного керівника оборони, Chief of Defence). Він підпорядковується практично Міністру оборони України (цивільній особі) і тільки у разі запровадження воєнного чи надзвичайного стану доповідатиме з цих питань Президенту України — Верховному Головнокомандувачу ЗС України.
Начальник Генерального Штабу Збройних Сил України, командувачі видів (окремих родів) військ та командувач об’єднаних сил підпорядковані безпосередньо Головнокомандувачу ЗС України.
У мене особисто, та й не тільки у мене, виникло багато питань до запропонованих «новацій», що закладають у майбутнє України та її обороноздатність таку «дорожню карту», за якої ми зайдемо туди, де були у 2014 році, коли не мали системи управління як державою, так і власними Збройними Силами.
Яке наукове підґрунтя або який досвід покладено в основу таких рішень? Власної воєнної науки ми ще не маємо, радянську школу ведення війни відкинули, а іноземної — не надбали. Здавалося б, що здоровий глузд мав би підказати спосіб вирішення цієї проблеми, і група практиків та науковців з урахування чужих помилок, зробили б відповідні пропозиції не на шкоду обороні держави.
Пропоную звернутися до нашого попереднього національного досвіду реформування Міністерства оборони та Генерального штабу Збройних Сил України, а також досвіду деяких країн-членів НАТО, які пройшли через подібні реформи.
Міністерство оборони України формувалося з нуля, тому що його не було у складі Кабінету Міністрів України 1991 року. У нас була відносна свобода вибору структури та чисельності міністерства з урахуванням досвіду будівництва Радянської армії, досвіду ведення локальних війн, скорочення чисельності угруповань та ліквідації ядерних озброєнь. До 2004 року в Україні було єдине оборонне відомство на чолі з Міністром оборони — військовослужбовцем, Головнокомандувачем Збройних Сил України, який мав необхідні повноваження, реальні важелі з підтримання військ (сил) у бойовій готовності, їх матеріально-технічного забезпечення та управління ними у разі виконання оборонних завдань.
Міністру оборони — Головнокомандувачу ЗС України безпосередньо підпорядковувалися начальник Генерального штабу — перший заступник Міністра оборони України та Генеральний штаб Збройних Сил України з функціями стратегічного планування та управління ЗС України, інші заступники Міністра оборони та структурні підрозділи міністерства з функціями ресурсного забезпечення діяльності військ (сил). Йому також підпорядковувався заступник міністра, який координував питання формування оборонної політики та командувачі видів Збройних Сил України, які практично реалізовували цю політику.
Така організація оборонного відомства виключала дублювання функцій, мала меншу загальну чисельність особового складу управлінського апарату, забезпечувала хороший рівень взаємодії структурних підрозділів. Її головним недоліком вважали відсутність належного демократичного цивільного контролю над Збройними Силами. З метою усунення цього недоліку ухвалили рішення про розподіл посад Міністра оборони України, який став цивільним, та Головнокомандувача ЗС України, повноваження якого були покладені на начальника ГШ ЗС України.
Генеральний штаб ЗС України було виведено зі штату Міністерства оборони на окремий штат. При цьому начальник Генерального штабу — Головнокомандувач ЗС України не дістав повноважень щодо ресурсного забезпечення військ (сил), оскільки структурні підрозділи за видами ресурсного забезпечення залишились у Міністерстві оборони. Це був очевидний (або спланований) прорахунок, який обумовив подальші складнощі в стосунках керівного складу МО та ГШ, вимушене створення необхідних додаткових структур за видами матеріально-технічного забезпечення у підпорядкуванні Начальника ГШ — Головнокомандувача ЗС України. Фактично формувалося «Головне командування для забезпечення ЗС України». Генеральний штаб був обтяжений непритаманними йому проблемами матеріально-технічного забезпечення військ, а цивільна складова Міністерства оборони відірвалася від потреб військ (сил), погрузла в бізнесових корупційних оборудках. Так були знищені Тил і Озброєння ЗС України.
Міністерство оборони було переобтяжене великою кількістю підпорядкованих частин, навчальних закладів, установ і організацій ЗС України (понад 30 тисяч осіб), тавиконувало значний обсяг завдань тактичного рівня, що не дозволяло якісно виконувати стратегічні завдання — формування та координацію, контроль реалізації державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сферах оборони і військового будівництва.
Досвід країн-членів НАТО демонструє, що у них також не все однозначно, хоча Альянс прагне уніфікації та єдиних стандартів. Частина країн у сфері оборони «йде своїм шляхом». Аналіз систем управління їх збройних сил свідчить про відсутність (неможливість) чіткого розмежування посад начальника генерального штабу та головнокомандувача збройними силами. Навпаки, країни, основною метою застосування збройних сил яких є захист національної території, а не проведення експедиційних операцій, об’єднують ці посади (тому й називається — начальник штабу оборони країни).
Систему, яку пропонує новий український СОБ, використовують тільки у країнах Балтії та Скандинавії, де вона має право на існування, зважаючи на чисельність їх збройних сил (від 10 до 30 тисяч чоловік) та членство у НАТО та інших регіональних безпекових об’єднаннях (NORDEFCO).
На моє переконання, при обранні системи управління збройними силами держави необхідно спиратися на «порівняльний аналіз», який доцільно проводити з країнами, що є близькими до України за певним комплексом характеристик (розмір території, чисельність населення, склад збройних сил тощо).
Звернемося до досвіду реформування системи військового управління збройних сил нашого сусіда та стратегічного партнера Республіки Польщі. У 2014 році Польща, у рамках організаційно-штатних заходів, розформувала командування видів своїх збройних сил, створивши на їх основі Генеральне командування видів та переформувала Генеральний штаб в орган стратегічного планування, координації та контролю. Після остаточного переходу на нову систему управління і керівництва почали з’являтися ознаки її недосконалості та проблемні питання, що пов’язані з новим порядком функціонування та життєдіяльності. Виявилося, що запроваджена система управління і керівництва Війська Польського не враховувала один із головних принципів військового управління — наявність єдиного центру управління, наділеного відповідними повноваженнями та відповідальністю (єдиноначальність!!!).
Намагаючись виправити ситуацію, наші сусіди вимушено прийняли закон, що передбачає призначення Головнокомандувача ЗС РП на воєнний час, але він не вирішує решти проблем. Тому сьогодні розробляються плани реформування загальної системи управління. Розглядається можливість повернення Генеральному штабу Війська Польського ролі єдиного органу військового управління та формування органів управління, подібних до колишніх командувань видів збройних сил.
Інший приклад — Туреччина. Країна-член НАТО, з найсильнішою армією в Альянсі, яка знаходиться у стані перманентного військового конфлікту протягом тривалого часу. Система управління ЗС Туреччини не така, яку Україні пропонує СОБ. Не так будує систему управління своїми збройними силами і сусідня Румунія.
Що ж змушує ці країни дбати про дієвий стан системи управління власними збройними силами? Причина одна — войовнича риторика РФ проти країн Альянсу та агресивна політика проти сусідніх країн, особливо тих, що намагаються будувати своє майбутнє самостійно, не в руслі політики РФ. Саме нехтування Росією положеннями міжнародного права та застосування політики сили і змусило євроатлантичне співтовариство переглянути підходи до колективної безпеки.
Колективна безпека країн-членів НАТО більш потужна та ефективніша у порівнянні з воєнними можливостями РФ, але в Росії є свої досягнення у військовій справі та випробувана часом воєнних змагань система управління державою та збройними силами. Не можна не відзначити широке застосування «гібридних» форм ведення війни, активне застосування комплексного вогневого ураження, яке посилюється можливостями розвідки (у т. ч. БПЛА) та засобів РЕР і РЕБ. Але самим дієвим чинником є побудова системи управління, що базується на концентрації повноважень та єдиноначальності у прийнятті рішень. Це навіть за певного технічного програшу дозволяє росіянам значно скорочувати час на прийняття рішень, доведення їх до виконавців та знижує ймовірність витоку інформації.
Саме тому в НАТО вже ухвалене рішення стосовно суттєвої оптимізації системи управління об’єднаними збройними силами союзників в умовах можливих збройних конфліктів та щодо надання Верховному Головнокомандувачу Стратегічного командування НАТО з операцій відповідних додаткових повноважень у сфері оборони.
І наостанок. Переконаний, що введення окремих посад «Головнокомандувача Збройних Сил України» та «Начальника Генерального штабу Збройних Сил України» є хибним і неприйнятним на сьогодні заходом в умовах збереження (на тривалий час) високого рівня загроз (насамперед воєнних) для України з боку РФ.
Цей СОБ готує для Президента України додаткову напругу з визначенням мотивів таких пропозицій та повернення до розгляду повноважень посадових осіб, запропонованих СОБ. Критерій успішності ЗС України не може залежати тільки від цивільного контролю над ними, а безальтернативне впровадження такого механізму не доцільне.
Ми пам’ятаємо розпач та обурення, що охопили нас під час поразок під Іловайськом та Дебальцевим. І тепер ми щодня фіксуємо загибель чи поранення людей в зоні АТО. Чи багато з нас може передбачити, які фатальні наслідки в діяльності Збройних Сил України можуть виникнути внаслідок штучного обтяження системи ухвалення рішень?
Хочу поцікавитися у людей (українських спеціалістів та іноземних експертів), які готували пропозиції до СОБ, — ви у яких вишах навчались? Яка практика управління людьми, командування військовими формуваннями за вашими плечима? Чи знаєте ви систему управління людьми по Мойсею?
Не розпорошуйте можливості захисту Держави!
І ще. Хотів би запросити небайдужих вітчизняних фахівців та експертів, які мають відповідні знання і управлінський досвід, до широкого обговорення цієї надзвичайно важливої для оборони країни теми.
