21 лютого 2016

Роль ФРН у формуванні спільної позиції ЄС щодо російсько-українського конфлікту

Сидорук Тетяна Віталіївнадоктор політичних наук, професор кафедри країнознавства Національного університету «Острозька академія», м. Рівне.
Займається науковою діяльністю в галузі інтеграційних процесів в сучасній Європі, в т. ч. України та інших країн; теорією міжнародних відносин та історією дипломатії. Має низку наукових праць з даної тематики.

 

У статті проаналізовано роль Федеративної Республіки Німеччини в об’єднанні Європейського Союзу для здійснення спільної політики щодо сторін російсько-українського конфлікту. Доводиться, що Берлін є провідником політики ЄС, яка включає дипломатичний і економічний тиск на Москву та фінансову підтримку України. Вплив Німеччини відіграв ключову роль у запровадженні дієвих санкцій ЄС проти Росії, зриві проекту трубопроводу «Південний потік-2», зупинці/сповільненні зближення скептично налаштованих щодо санкцій країн-членів ЄС з Росією, «перетягуванні» Франції з групи скептиків (щодо питання санкцій) до протилежного табору й опосередкованому впливі через Париж на інші південні країни-члени Євросоюзу. Водночас позиція ФРН полягає у тому, що вирішення кризи не лежить у воєнній площині, і тому Берлін та Брюссель дуже неохоче реагують на військові аспекти кризи. Показано також, що нинішня позиція Німеччини щодо російсько-українського конфлікту виявила помітну модифікацію її східної політики. Російська анексія Криму та війна на сході України (на Донбасі) спричинили появу значно більшого реалізму в політиці Німеччини щодо Росії, що дає підстави припускати, що у близькому майбутньому східна політика Берліна може стати більш реалістичною і збалансованою у контексті відносин з Росією, з одного боку, і країнами програми ЄС «Східного партнерства» — з іншого.

***

Актуальність теми статті зумовлена тим, що в умовах російсько-українського збройного конфлікту, який розпочався у 2014 році, ФРН взяла на себе ініціативу об’єднання ЄС і Заходу загалом для здійснення єдиної політики щодо сторін конфлікту, зокрема санкцій проти Росії і підтримки України. Однак унаслідок дискусії щодо санкцій, яка триває в ЄС, постає питання, як довго зможе Німеччина підтримувати своє бачення врегулювання конфлікту та скільки погоджуфватимуться терпіти скептично налаштовані щодо санкцій країни-члени ЄС. Інші питання — наскільки цілі Німеччини відповідають українським інтересам і в якому напрямі може трансформуватися східна політика ФРН та ЄС під впливом конфлікту в Україні. Дослідження зазначених проблем і є метою цієї статті. Активність Німеччини під час кризи на сході України та її роль у формуванні політики санкцій ЄС щодо Російської Федерації уже ставали предметом уваги ряду українських і зарубіжних авторів, однак, оскільки конфлікт в Україні все ще триває, а позиції Європейського Союзу щодо нього зазнають певної модифікації, аналіз зусиль Берліна стосовно підтримання спільної позиції ЄС щодо цього конфлікту залишається актуальним.

Революція гідності в Україні та російсько-українська війна, на жаль, не спричинили формування широкого консенсусу в об’єднаній Європі щодо подій та результатів цих процесів. З цього приводу американський реаліст Р. Каган зауважує, що «…навіть європейці ХХІ ст., попри всі переваги їх союзу, нездатні об’єднатися проти хижака у своєму оточенні та, як і в минулому, ладні віддати на поталу найслабшого, щоб урятувати власні (фінансові) шкури». На нашу думку, такий вердикт перебільшений і, можливо, передчасний. Адже хоча і є певні сумніви, і деякі країни ЄС не схвалюють, приміром, посилення економічних санкцій та інших обмежувальних заходів щодо Росії, але суть полягає у кінцевому результаті: досі жодна країна-член ЄС не наважилася прямо ветувати спільні дії чи позиції ЄС з цих питань. 22 червня 2015 року на засіданні Ради ЄС із закордонних справ автоматично, без обговорення, санкції проти Росії було продовжено до 31 січня 2016 року. Країни ЄС дотримуються єдиної позиції щодо несприйняття дій РФ в Україні, і запровадження санкцій проти Росії консенсусом усіх 28 країн-членів вважається значущим здобутком.

Разом з тим варто погодитися з думкою директора Програми Росії та Євразії Королівського інституту міжнародних відносин Chatham House Дж. Шерра, що політика Росії стосовно України значною мірою зумовлювалася впевненістю, що брак ресурсів і основні національні інтереси провідних європейських держав переважать і дозволять Росії реалізувати свої інтереси на пострадянському просторі. Однак уявлення Кремля виявилися хибними. «Ми не можемо поводитися так, ніби ми всього-на-всього спільнота економічних інтересів, тому що ми політичний союз і повинні робити все, що можливо, аби забезпечити мир на цьому континенті», — зазначив німецький міністр економіки та енергетики, соціаліст Зіґмар Ґабріель. Поки що подібні висловлювання не здаються порожнім звуком.

Досягнення консенсусу між 28 країнами-членами ЄС — складний процес. Під час обговорення питання про продовження санкцій проти Росії, не кажучи вже про запровадження нових обмежувальних заходів, зберігаються серйозні розходження і тривають дискусії з цього приводу. Серед країн ЄС, з одного боку, є «яструби», які закликають жорстко протистояти Росії, посилюючи економічні санкції і надаючи більш активну підтримку Україні. Дехто навіть припускає можливість постачання до України зброї для захисту. Від самого початку таку жорстку лінію обрали Польща, країни Балтії, може, трохи меншою мірою Румунія. Для кожної з цих країн існують свої внутрішні мотиви, пов’язані передусім з недавньою історією. До цієї групи також тяжіють Велика Британія та скандинавські країни.

Разом з тим деякі країни ЄС зайняли неоднозначну позицію щодо України і Росії в умовах нинішньої війни. Їх умовно називають «Russia’s understanders» («ті, які розуміють Росію»). Франція, південні країни-члени Союзу (Італія, Іспанія, Португалія, Греція, країни Південно-Східної Європи) не квапляться конфронтувати з Росією через Україну. Не виключено, що деякі країни ЄС надалі можуть накласти вето на нові санкції проти Росії або заблокувати їх продовження. Такі наміри неодноразово висловлювалися в урядових колах Італії, Кіпру, Чехії, Словаччини, Греції та Угорщини.

Окремі застереження в різні часи висували представники владних структур Чехії, Австрії і Франції.

Попри те, що позиція Польщі та балтійських країн, які давно вказували на загрозу з боку Росії (у 2009 році група експертів із Центральної Європи попереджала у відкритому листі до адміністрації Б. Обами, опублікованому у «Газеті Виборчій», що Росія повертається до політики ХІХ ст. з тактикою і методами ХХІ ст.), деякий час була позицією меншості, і ці країни називали панікерами, із наростанням агресивної поведінки Росії та посиленням інтенсивності бойових дій на сході України вона поступово стала позицією більшості.

Найбільшу роль у цьому процесі відіграла ФРН, зокрема її канцлер Ангела Меркель доклала чимало зусиль для погодження в інституціях ЄС спільних позицій щодо дій Росії в Україні, а санкції проти РФ розглядає як «необхідні та неминучі». Чітка і недвозначна позиція А. Меркель найбільш артикульовано була висловлена в листопаді 2014 року після брисбенського саміту G20: «Не можна дозволити перемогти старим уявленням про сфери впливу разом з нехтуванням міжнародним правом. [Ми будемо протидіяти такій політиці], як би довго це не тривало, як би складно це не було і скільки б невдач це не принесло». Як стверджує Дж. Шерр, з її рішучим, методичним та послідовним підходом Ангела Меркель протягом минулого року була втіленням західної твердості й солідарності. Понад те, Німеччина взяла на себе ініціативу очолити вихід з міжнародної кризи в Україні. І їй вдалося об’єднати ЄС для здійснення єдиної політики, зокрема дипломатичного та економічного тиску на Москву, незважаючи на опір ряду країн ЄС.

Як зазначає аналітик Фундації Карнегі У. Шпек, із позиції лідера під час кризи єврозони, яка змусила ФРН виступити вперед як велику країну із сильною економікою, канцлер ФРН Анґела Меркель опинилася в лідерах у питанні конфлікту з Росією. Вплив ФРН відіграв надзвичайну роль не лише у запровадженні дієвих санкцій ЄС проти Росії в березні 2014 року і їх розширенні у липні та вересні 2014 року, а й у зриві проекту трубопроводу «Південний потік», зупинці зближення Угорщини та Росії, перетягуванні Франції з групи скептиків у питанні санкцій до протилежного табору й опосередкованому впливі через Париж на інші південні країни-члени.

Альтернативним кандидатом на лідируючу позицію у реагуванні Європи на російсько-український конфлікт міг би бути Брюссель в особі інститутів ЄС. Однак попри деяке посилення Спільної зовнішньої і безпекової політики ЄС після набуття чинності Лісабонського договору у 2009 році, зокрема створення Європейської служби зовнішньої діяльності, розширення повноважень Високого представника ЄС із закордонних справ і політики безпеки, повноваження щодо найбільш важливих питань зовнішньої політики ЄС так і залишилися в руках країн-членів, а Високий представник сьогодні виконує швидше роль не лідера, а лише координатора з питань зовнішньої політики.

Відсутність іншого центру влади була однією з причин (поряд із важливими геополітичними інтересами Німеччини на сході), чому Берлін узяв на себе провідну роль у веденні єдиної політики країн Європи в ситуації кризи в Україні і російсько-українського конфлікту. У свою чергу, запорукою сильної позиції ФРН всередині ЄС є її економічна міць, яка надає їй серйозні важелі впливу у внутрішніх переговорах між країнами-членами. Більшість країн із групи Russia’s understanders сильно залежать від ЄС і Німеччини щодо питань економічного благополуччя, крім того, їм потрібні Брюссель і Берлін для вирішення інших питань. Тому вони й погоджуються із загальними принципами політики ЄС щодо несприйняття дій Росії в Україні.

Зусилля Берліна щодо формування спільної позиції Заходу стосовно російсько-українського конфлікту складаються із двох ключових компонентів: координація власних дій зі Сполученими Штатами Америки та забезпечення підтримки ЄС свого бачення вирішення цього конфлікту. Загалом політика Німеччини, як і загальний підхід до конфлікту Європейського Союзу, містять три складові: пошук форматів переговорів для врегулювання певних аспектів конфлікту дипломатичним шляхом, санкції проти Росії та фінансова підтримка України.

Основною метою стратегії Німеччини, ЄС і Заходу загалом щодо України є перехід конфлікту від військової конфронтації до дипломатичної та економічної сфер. Берлін доклав чимало зусиль, щоб привести Росію і Україну за стіл переговорів, результатом чого стало підписання двох Мінських угод. Остання на сьогодні угода, відома як Мінськ-2, забезпечує основу для зусиль Заходу згорнути конфлікт у Східній Україні, а тому саме на реалізації цієї угоди до кінця 2015 року зосередженні всі зусилля Заходу.

Іншою складовою стратегії Заходу, підтримуваної Берліном, є застосування санкцій. Перший етап обмежувальних заходів ЄС був введений у дію після анексії Криму Росією у березні 2014 року, другий і третій — відповідно у липні та вересні 2014 року. ФРН рішуче підтримує санкції проти Росії з метою чинити тиск на Москву задля припинення бойових дій на сході України. «Ми готові, якщо необхідно, до нових санкцій проти Росії, але ми цього не хочемо», — заявила Ангела Меркель на початку червня 2015 року після саміту G7. Водночас Берлін активно працює для створення умов, за яких санкції можуть бути скасовані у майбутньому. Йдеться про зусилля Німеччини у двосторонньому форматі з Францією з метою політичного врегулювання, підтримку роботи контактної групи, створеної під егідою ОБСЄ, узгодження дій об’єднаної Європи зі США тощо. А. Меркель розуміє, що для того, аби скасувати санкції проти Росії, за що дедалі гучніше виступають невдоволені країни-члени ЄС, необхідним є прогрес у врегулюванні конфлікту. Адже невідомо, скільки ще погоджуватимуться терпіти скептично налаштовані щодо санкцій країни-члени. У цьому аспекті цілі ФРН не завжди відповідають українським інтересам: її політика спрямована на припинення вогню і заморожування конфлікту на сході України задля якнайшвидшого розв’язання «української кризи».

Важливе значення має й третій елемент стратегії ЄС в умовах конфлікту — підтримка України. Однак на думку наукового співробітника Мюнхенського центру досліджень Geschwister-Scholl-Institut Ф. Буркгардта, досі поза увагою залишається далекоглядна політика щодо України з боку ЄС загалом та ФРН зокрема. Навіть якщо санкції досягнуть поставленої мети і позицію Росії буде змінено в бік деескалації, складна ситуація на сході України не зміниться. Україна потребуватиме значної підтримки, щоб подолати свої економічні негаразди. І саме ставка на відновлення економічно сильної України і могла б стати частиною нової східної політики ЄС та ФРН. Це створило б нові можливості для німецького бізнесу на сході Європи і перетворило б Україну на надійний східний форпост Старого світу.

Віддаючи належне Берліну як провіднику політики Заходу, яка включає дипломатичний та економічний тиск на Москву і фінансову підтримку України, водночас слід зазначити, що він вельми неохоче реагує на воєнні аспекти кризи. Позиція ФРН полягає у тому, що вирішення кризи не лежить у воєнній площині, а існує тільки дипломатичний шлях її врегулювання. Вона проявляється, зокрема, у спротиві Німеччини ідеї можливої постійної дислокації військ НАТО у Польщі, країнах Балтії та Румунії, яка активно обговорювалася напередодні саміту НАТО в Уельсі у вересні 2014 року. На початку липня А. Меркель публічно відкинула цю ідею, аргументуючи тим, що постійне розгортання сил НАТО на території східних країн-членів порушило б умови Основоположного акта між Росією й НАТО 1997 року. Натомість Берлін підтримав альтернативну пропозицію щодо створення нових сил швидкого реагування НАТО, і саме таке рішення було ухвалено на саміті. Як і в дискусії про постійну дислокацію військ НАТО у Центральній Європі, А. Меркель 2 лютого ц. р. публічно виступила із заявою проти озброєння України. Берлін всіляко перешкоджає наданню Україні засобів летальної дії. Таким чином, криза в Україні продемонструвала сильні і слабкі сторони зовнішньої політики ФРН: вміле використання дипломатичних засобів та економічної сили і брак військового складника у впливі Німеччини на міжнародній арені.

Нинішня позиція Німеччини щодо російсько-українського конфлікту виявила також помітну модифікацію її східної політики. За канцлерства Г. Шрьодера і А. Меркель акценти східної політики ФРН були зосереджені переважно на Росії — близькі відносини з нею мають давні історичні традиції, і сьогодні обидві сторони залишаються одна для одної важливими партнерами, передусім в економічній сфері. За даними Федеральної служби державної статистики РФ, у 2013 році двосторонній товарообіг між країнами становив 74,943 млрд дол., у 2014 — 70 млрд. У Росії, згідно з даними Російсько-німецької зовнішньоторговельної палати, працює близько 6 тис. німецьких підприємств. У 2014 році у німецькому імпорті газу частка з РФ становила 36 %, сирої нафти — 30 %, а вугілля — 23 %. ФРН — найбільший покупець російського природного газу в Європі.

Російська анексія Криму та війна на сході України спричинили появу більшого реалізму в політиці ФРН щодо Росії, що дає підстави припускати, що у найближчому майбутньому може зазнати змін парадигма східної політики Німеччини, зокрема її ставлення до Росії і держав Східної Європи та Південного Кавказу, охоплених програмою Східного партнерства. Сьогодні в середовищі німецьких політиків, дослідників, активістів та журналістів, які займаються російсько-українським конфліктом з наукової, суспільної або журналістської позицій, відбувається дискусія щодо інтерпретацій та оцінки подій в Україні. 5 грудня 2014 року 60 відомих представників німецьких політичних, ділових і культурних кіл опублікували в газетах Die Zeit і Der Tagesspiegel, а пізніше російською мовою на сайті inoСМИ.Ru відозву «Нова війна в Європі? Не від нашого імені!», відому як «Заклик 60 німецьких знаменитостей». У ній вони просили Берлін продовжити свої партнерські відносини з Москвою. Тижнем пізніше, у середині грудня 2014 року, 142 німецькі експерти з питань Східної Європи опублікували в газетах Zeit Online (Гамбург), Der Tagesspiegel, Die Welt, Berliner Zeitung (Берлін) і Der Standard (Відень) звернення-відповідь, у якій закликали до того, щоб політика Німеччини щодо Росії базувалася на реаліях, а не на ілюзіях. Констатуючи, що «…в цій війні є як однозначний агресор, так і чітко ідентифікована жертва», підписанти заявили, що «…ми, німці, не можемо знову заплющувати очі, коли йдеться про суверенітет однієї з пострадянських республік, про виживання української держави» «…у наших власних інтересах протидіяти експорту антиліберальних ідей Кремля в ЄС».

http://www.zeit.de/politik/2014-12/aufruf-russland-dialog/komplettansicht?print=true

Ця дискусія, офіційні заяви багатьох членів німецької політичної еліти і позиція Німеччини в Євросоюзі щодо російсько-української війни демонструють, що багато представників німецької політичної еліти, зокрема соціал-демократи, а також ділових кіл, уже переглянули своє відношення до Росії, а отже, є всі шанси, що в найближчому майбутньому східна політика Німеччини стане більш реалістичною і збалансованою у контексті відносин з Росією, з одного боку, і країнами Східного партнерства — з іншого. Однак Берліну, так само як і Парижу чи Риму, важко відмовитися від своєї довгострокової політики, базованої на надії, що економічне співробітництво з Росією в кінцевому підсумку перетворить її політично (Маячня!). Більш тверезі й реалістичні погляди на Росію ще перебувають у процесі становлення. І саме криза в Україні допомогла Німеччині зрозуміти, що вони з Росією надто розійшлися у світоглядах.

У переговорах із Росією основним партнером ФРН виступає Франція. Анґела Меркель координує свою роботу з президентом Франції Франсуа Олландом, залучаючи його до питань, пов’язаних із російсько-українською війною («нормандський формат»). Хоча зовнішньополітичні інтереси Франції досі зосереджені на Півдні (Алжир, Марокко, Туніс, Африка на південь від Сахари, Близький Схід), Париж, прагнучи зміцнити свої позиції в Європі, в останні роки активно долучається до формування політики ЄС на східному напрямку. Загалом у Європейському Союзі можна виокремити два неформальні блоки з погляду географії основних політико-економічних інтересів окремих країн-членів. З одного боку, це «східний блок», центральним учасником якого є Німеччина і який розраховує на зміщення союзного центру ваги далі на схід, з іншого боку — «південний блок» на чолі з Францією. Діючи спільно із французами у «нормандському форматі», німці мають більше шансів на те, що результати переговорів будуть позитивно сприйняті іншими південними країнами-членами, передусім Італією та Іспанією. Підтримка Парижа є ключем Берліна для досягнення згоди всередині ЄС щодо спільних позицій і дій: коли ці дві столиці домовляються між собою, їм доволі легко переконати інших 26. Крім того, у результаті німецько-французького компромісу знаходиться компроміс й між двома протилежними таборами в ЄС.

Шкода, що в «переговорній групі» від ЄС не представлена Польща. Формат Веймарського трикутника, який свого часу добре спрацював у сенсі сприяння європейській інтеграції Польщі, міг би бути корисним і в справі врегулювання окремих аспектів російсько-українського конфлікту. Такі можливості було продемонстровано під час «української кризи», коли міністри закордонних справ Німеччини, Франції та Польщі виступили посередниками у переговорах В. Януковича з Майданом 20 лютого 2014 року Сьогодні склалися сприятливі обставини для значно глибшого залучення Польщі до формування східної політики ЄС — йдеться про президентство колишнього прем’єр-міністра Польщі Дональда Туска у Європейській Раді і його тісну взаємодію з А. Меркель (чий дід був поляком).

 

Таким чином, відмінності у підходах країн-членів ЄС до російсько-українського конфлікту спричинили формування підтримуваної ФРН подвійної стратегії Європейського Союзу: з одного боку — це санкції проти Росії і підтримка України, а з іншого — пошук форматів переговорів для врегулювання конфлікту дипломатичним щляхом. Однак після того, як вже неодноразові домовленості з Москвою у різних форматах («женевський», «нормандський»), і передусім Мінськ-1 і Мінськ-2, нею не виконуються і вона продовжує агресію проти України, дипломатичний спосіб повернути Росію у більш «кооперативний» стан є достатньо проблемним.

Отже, режим санкцій Європейського Союзу проти Росії, найімовірніше, буде збережено й надалі. І хоча частина країн ЄС охоче б їх скасувала за найменшого руху Кремля у бік врегулювання конфлікту або навіть без жодних умов, малоймовірно, що їх позиція може стати реальною перешкодою для впровадження спільних дій ЄС, принаймні доти, доки режим санкцій підтримуватиме Берлін.