НА КОНКУРС

До необхідності розуміння правової природи Європейського союзу як наднаціональної організації

">

Незалежний аналітичний центр геополітичних досліджень "Борисфен Інтел" надає можливість аналітикам висловити свою точку зору стосовно конкретної політичної, економічної, безпекової, інформаційної ситуації в Україні та в світі в цілому, на основі особистих геополітичних досліджень та аналізу.   Зауважимо, що точка зору авторів може не співпадати з редакційною

 

 

 

 

 

Надія Сербенко

1995 року народження,

студентка 4-го курсу Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, спеціальність «Міжнародне право»

 

 

 

В Угоді про асоціацію України з Європейським союзом (УА) зафіксовано термін «європейська нація», який трактують по-різному. Кажуть, що це свідчить про приналежність до європейського регіону або про дотримання демократичних принципів, що сповідуються усіма європейськими державами. Але найчастіше під цим словосполученням мають на увазі модель поведінки країни. Тобто, перш за все, населення такої країни повинно мати правову культуру та правосвідомість. Це не якісь ефемерні чи неіснуючі розмиті поняття! А правовий нігілізм, який, на жаль, сьогодні супроводжує українське суспільство, також дуже позначається на нашому житті. А виходячи з того, що зовнішньополітичним пріоритетом та стратегічною метою України є вступ до Європейського союзу, важливо розуміти, якою є правова природа цієї міжнародної організації і чому абсолютно всі експерти, дослідники та науковці, кажучи про наднаціональні інтеграційні об’єднання та організації, в першу чергу, називають Європейський союз.

Дійсно, Євросоюзу притаманні елементи наднаціональності, що впливають на процеси економічної та політичної інтеграції загалом та на функціонування цього інтеграційного об’єднання зокрема. Окрім того, наднаціональність є й невід’ємною частиною правової природи Євросоюзу. Отже, питання наднаціональної природи Європейського союзу стає для нас актуальним та важливим. Тобто, необхідно чітко розуміти, як впливатиме право Євросоюзу на національне право України.

Головною концепцією щодо визначення правової природи Європейського союзу є концепція особливої природи об’єднання, як організації sui generis. Її особливість, відповідно, у тому, що це є інтеграційне об’єднання, якому притаманні елементи наднаціональності з приматом права та прямою дією норм. На користь цього свідчить не лише чимала кількість прихильників (Л. Грицаєнко, В. Муравйов, В. Опришко та ін.) такої теорії, але й наданий у 1994 році висновок Венеціанської комісії стосовно форми устрою Європейського союзу. Вона констатує, що «…ЄС залишається міжнародною організацією наднаціонального характеру, яка, проте, містить в собі певну кількість елементів конфедерації чи федерації».

Так, в праві Європейського союзу експерти та дослідники виділяють наступні елементи наднаціональності:

• компетенція організації має пріоритетний характер стосовно компетенції країн-членів;
• організація схвалює рішення більшістю голосів, а не консенсусом;
• організація діє заради забезпечення її спільних інтересів, а не країн;
• органи організації, що схвалюють рішення, не залежать виключно від співробітництва країн-членів (незалежність організації);
• організація має певну фінансову автономію;
• організація має право схвалювати рішення, що обов’язкові для країн-членів;
• організація має право захищати власні рішення, тобто застосовувати санкції за порушення відповідних норм;
• організація має право схвалювати норми прямої дії для фізичних та юридичних осіб країн-членів;
• країни-члени передають організації частину своїх повноважень;
• судовий орган організації наділений компетенцією щодо застосування та роз’яснення змісту наднаціональних норм;
• інститути організації формуються з міжнародних чиновників, які не мають мандатів від своїх урядів;
• організація повинна мати право втручатись у питання, що належать до внутрішньої компетенції країни-члена відповідно до її конституції/установчого договору.

Серед зазначених найбільшої уваги заслуговують наступні, а саме:

• володіння органами Європейського союзу виключною компетенцією у сферах, що визначені в установчих договорах, які раніше відносились до суверенних прерогатив країн-членів (згідно зі ст. 3 Договору про функціонування Європейського союзу (ДФЄС): митний союз; встановлення правил конкуренції; монетарна політика — для країн-членів, валютою яких є євро; збереження морських біологічних ресурсів у рамках спільної політики в галузі рибальства; спільна торгівельна політика; укладання міжнародних угод, якщо це передбачено законодавчим актом ЄС або є необхідним для надання Євросоюзу можливості виконувати свої внутрішні повноваження);
• право органів Євросоюзу, що діють у рамках своєї компетенції, зобов’язувати країни-члени ЄС у спосіб ухвалення обов’язкових постанов більшістю голосів без їх згоди або супроти їх згоди. Згідно ст. 288 ДФЄС для виконання повноважень органи Євросоюзу ухвалюють такі акти: регламенти, директиви, рішення, рекомендації та висновки. Усі акти є обов’язковими до виконання, окрім рекомендацій та висновків. Так, регламент ЄС має загальне застосування (його дія поширюється на неконкретизовану й необмежену кількість ситуацій та адресатів), він є обов’язковим в усіх своїх елементах(має створювати такі ж самі права та обов’язки на підставі єдиного тексту регламенту), а також повинен прямо застосовуватися (для введення регламент в дію у внутрішній правопорядок тієї чи іншої держави не потрібно окремого акту) в усіх країнах-членах. Їх ухвалення передбачено, зокрема, статтями 24, 105, 118, 125.6 ДФЄС. Директиви також мають обов’язкову силу, проте лише стосовно результату, що має бути досягнутий країною-членом, якій вони адресовані. Визначеними є сфери за статтями 23, 52, 53, 59, 115 ДФЄС. Тобто, у разі невиконання до визначеної дати держави можуть нести відповідальність.

З цим елементом безпосередньо пов'язаний і наступний:

• право органів ЄС (у рамках своєї компетенції) зобов’язувати та уповноважувати своїми постановами і міжнародними договорами фізичних та юридичних осіб, а також органи країн-членів безпосередньо без їх трансформації у національні правопорядки (тут безпосередньо задіяна пряма дія норм права ЄС, що вперше була обґрунтована у справі 26/62 Van Gend en Loos: дія норм поширюється не лише на країни-члени, але й на фізичних та юридичних осіб тієї чи іншої країни-члена. Тобто, фізичні та юридичні особи мають право захищати свої права, посилаючись на норми права ЄС в національних судах країн-членів);
• примат права Європейського союзу над національним правом держав-членів (був обґрунтований у справі Costa v. ENEL). Суд постановив, що за будь-яких умов національне право не може мати пріоритету перед правом Співтовариства, бо «…в іншому разі все право Співтовариства не мало б сенсу» (тоді ще ЄС не функціонувало у сьогоднішньому вигляді, а саме як Співтовариство). Право Європейського союзу — це автономна система права, яка стає невід’ємною частиною системи права держав-членів. Саме тому суди держав-членів зобов’язані застосовувати її у власному внутрішньому праві, незалежно від відмінностей у національному законодавстві).

Два інші елементи ми виділимо окремо, оскільки сьогодні є всі підстави вважати, що Європейський союз їх втратив:

• правоздатність головного представницького органу ЄС поширювати свою компетенцію (з прийняттям Лісабонських договорів про Європейський союз і про функціонування Європейського союзу, що набрали чинності 1 грудня 2009 року, компетенція органів ЄС є чітко визначеною та сталою /див. статті 2-6 ДФЄС/. Тим самим її зміна або розширення забороняється);
• в установчих договорах не передбачено механізму виходу з ЄС (до прийняття Лісабонського договору він не був передбачений, зараз це право держав-членів регламентується ст. 50 ДЄС (Договору про Європейський союз). Процедура є такою, що держава-член, яка вирішила вийти з Європейського союзу, повідомляє про свій намір Європейській Раді. Євросоюз веде переговори з цією державою та укладає угоду, в якій формулюються положення про її вихід з урахуванням рамок майбутніх відносин з союзом. Цю угоду укладає Європейська Рада від імені Європейського союзу, діючи кваліфікованою більшістю, після отримання згоди Європейського парламенту).

Крім того, сьогодні в установчих договорах нічого не зазначено щодо «наднаціонального» характеру Європейського союзу. Лише у ст. 9 Договору про заснування європейського об’єднання вугілля та сталі (ЄОВС) 1951 року йшлося про те, що країни-члени зобов’язуються поважати наднаціональний характер діяльності членів Верховного органу та будуть утримуватися від будь-яких дій, несумісних з наднаціональним характером їх функцій. Проте вже в 1967 році, з набранням змін до Договору, цей термін був виключений.

У зв’язку із обов’язковою наступною інтеграцією України до Європейського союзу (перші кроки на цьому шляху вже зроблені, а з 1 січня 2016 року вже й зона вільної торгівлі буде діяти між Україною та ЄС) такі елементи як примат права ЄС та пряма дія його норм нас теж будуть стосуватися. Тим більше, що сьогодні деякі положення УА вже діють. Але подальший розвиток інтеграції України до Європейського союзу обов'язково вимагатиме внесення відповідних положень або змін до внутрішнього (національного) законодавства України з метою створення передумови для дії вторинного законодавства європейських інтеграційних об'єднань у національному правопорядку країни.

При цьому особливу увагу необхідно звернути на те, що положення ст. 9 Конституції України не надають нормам міжнародних договорів безумовного пріоритету по відношенню до норм національного права. Також важливо, що ані Конституція України, ані інші законодавчі акти взагалі не згадують акти міжнародних організацій, хоча їх значення у правовому регулюванні міжнародного співробітництва постійно зростає. Наслідком надання міжнародному договору статусу національного закону та відсутності посилання щодо його пріоритету стосовно інших національних законів може стати призупинення дії таких норм після ухвалення національного закону, положення якого суперечать цим нормам міжнародної угоди, що створює загрозу порушення Україною своїх міжнародно-правових зобов'язань. Саме тому необхідним є вирішення цього питання та фіксації в подальшому у Конституції норм щодо співвідношення міжнародного на національного права, а в майбутньому і щодо статусу права Євросоюзу.

Таким чином вважається, що «євроінтеграційна» стаття в Конституції України була б дуже доцільною, доречною та необхідною (тим більше, що якраз зараз розробляється проект нової Конституції України). Положення про європейський вибір України необхідно також закріпити і в преамбулі або у розділі І Конституції (як це зроблено у ст. 11.2 Закону України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики» (зі змінами від 23.12.2014 року) та у положеннях «Стратегії національної безпеки України» від 26.05.2015 року), що сприяло б правонаступності та спадкоємності у її зовнішній і внутрішній політиці, незалежно від зміни політичних сил у державній владі, а також послідовності у поступальному та демократичному розвитку нашої держави.

Як відомо, до УА Україна-ЄС були включені деякі положення, завдяки яким фізичні та юридичні особи можуть звертатися до національних судових установ для захисту своїх прав, наданих угодою. Так у ст. 93 зафіксовано наступне: «У рамках сфери дії цієї Угоди кожна Сторона зобов'язується забезпечити фізичним та юридичним особам іншої Сторони доступ, вільний від дискримінації щодо своїх власних фізичних та юридичних осіб, до компетентних судів та адміністративних органів Сторін для захисту їх особистих та майнових прав, включаючи права на інтелектуальну, промислову та комерційну власність». Хоча тут прямо і не сказано, що для фізичних та юридичних осіб передбачається можливість захисту в національних судах своїх прав, наданих угодою, все ж таки потенціальні можливості цього існують.

Окрім того, треба зазначити, що в УА Україна-ЄС гармонізації законодавства України з правом Євросоюзу відводиться першочергова роль у процесі наближення до норм та стандартів ЄС. Так, положення Преамбули УА пов’язує зближення законодавства з процесом реформ в Україні з метою заохочення тим самим економічної інтеграції та поглиблення політичної асоціації. А в цілому гармонізація законодавства охоплює практично всі сфери співпраці сторін. Вона має більш широку мету, ніж здійснення економічної інтеграції, так як включає реформування економічної та правової системи України.

Проблемою є те, що діяльність існуючого в Україні організаційно-правового механізму гармонізації законодавства не є досконалою і не відповідає динаміці розвитку відносин України з ЄС. Мова йде про визначення меж гармонізації законодавства України з правом ЄС. Зокрема, у «Загальнодержавній програмі адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу» від 18.03.2004 рокузроблена спроба охопити acquis communautaire (спільний доробок — сукупність правових норм, судових рішень, доктринальних понять, рекомендацій, домовленостей тощо, які виникли за час існування європейських інтеграційних об’єднань і мають сприйматися країнами-претендентами на вступ до Європейського союзу беззастережно, тобто це те, що не може бути предметом переговорів) Євросоюзу в цілому. На практиці це означає, що Загальнодержавна програма спрямована на забезпечення такої гармонізації, яка здійснюється країнами, що вже пройшли підготовчий етап у рамках асоціації та планують вступити до об’єднання. Але такий підхід, як правило, не завжди відповідає практиці країн-кандидатів на вступ до ЄС.

Необхідно також акцентувати увагу на тому, що Україна повністю відповідає первинним критеріям членства в ЄС. Оскільки, відповідно до ст. 49 ДЄС: «Будь-яка європейська держава, яка поважає цінності, зазначені в ст. 2 (щодо поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства прав та поваги до прав людини, зокрема осіб, що належить до меншин), та віддана їх поширенню, може подати заявку на набуття членства у Європейському союзі».

Далі вже Європейська Рада визначає конкретні умови для вступу (дослідивши відповідно існуючу в державі економічну та політичну ситуацію). Саме тому, в міру виконання зобов’язань за УА, наша держава може подати заявку на членство в Європейському союзі.

 

Висновки

Незважаючи на оцінки більшості експертів, науковців і дослідників щодо присутності та посилення елементів наднаціональності у праві Європейського союзу, ми спостерігаємо зворотній процес, про що наведені досить переконливі аргументи. Так, компетенція інститутів Євросоюзу сьогодні є чітко визначеною в установчих договорах, а право на вихід держави-члена з організації також закріплене.

Крім того, нові виклики та загрози, які сьогодні виникають в процесі розвитку ЄЄ, а саме: наплив до країн-членів Європейського союзу біженців; опосередкована загроза, що походить від Російської Федерації (враховуючи останні події, можна стверджувати — ЄС/НАТО/США та Росія фактично знаходяться у стані «холодної війни», що чітко відслідковується на фоні російсько-українських та російсько-сирійських проблем); бажання Великобританії вийти з ЄС тощо — ставлять на порядок денний необхідність скооперованої, скоординованої та тісної співпраці країн-членів Європейського союзу.

Для нашої держави важливо встановити чітке співвідношення між нормами міжнародного та національного права. І якщо законодавче закріплення пріоритету права Європейського союзу в Конституції України не знайде свого відображення, то з цією метою можна використовувати положення, що стосуються міжнародного права. Хоча бажаною на майбутнє була би фіксація примату норм права ЄС, оскільки це передбачає вжиття заходів, які б забезпечували максимально ефективну дію норм права Євросоюзу. Тому вважається за необхідне внести «євроінтеграційну» статтю до Конституції в преамбулі або у розділі І Конституції, що сприяло б правонаступності та спадкоємності у її зовнішній і внутрішній політиці, незалежно від зміни політичних сил у державній владі, а також послідовності у поступальному та демократичному розвитку нашої держави.

Таким чином, у нашої держави на порядку денному стоїть адаптація законодавства, пріоритетні сфери якої визначені в Угоді про асоціацію України з ЄС. При цьому вважається, що способами гармонізації (вони визначені в Угоді про асоціацію) будуть наступні: приєднання України до міжнародно-правових документів, які закріплюють міжнародні стандарти у певній галузі; узгодження положень національних нормативно-правових актів з приписами постанов інститутів ЄС; прийняття національних правових актів, положення яких повинні відповідати нормам права ЄС; взаємне визнання національних стандартів Україною та ЄС.