Анатолий Лопата
Анализируя настоящее, касающееся безопасности и обороны государства, с интересом не безразличного к военному делу человека ознакомился с одобренным Советом национальной безопасности и обороны Украины и утвержденным соответствующим Указом Президента Украины Стратегическим оборонным бюллетенем, который подготовлен по итогам комплексного осмотра сектора безопасности и обороны Украины.
Нынешнее состояние дел и реальные угрозы, стоящие сегодня перед страной, а также мой опыт начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Украины 1993-1996 годов, дают мне право изложить свои мысли по этому поводу.
Стратегический оборонный бюллетень (СОБ) является открытым документом оборонного планирования, определяющим основные направления реализации военной политики Украины и развития сил обороны до конца 2020 года. Это «дорожная карта» реформирования оборонного сектора Украины, согласно которой будут определяться пути его внедрения с учетом подходов и принципов внешней политики Украины, в том числе и тех, которые применяются странами-членами НАТО.
Оценка состояния военной безопасности государства и опыт участия Вооруженных Сил Украины в антитеррористической операции вскрыли ряд проблем функционирования сил обороны в условиях имеющихся и потенциальных угроз.
Остановлюсь на наиболее чувствительных проблемах, касающихся вопросов управления силами обороны, а именно — на определении, формировании и распределении ответственности должностных лиц по их применению и управлению ими.
Построение более эффективной системы управления силами обороны с учетом принципов, используемых в странах-членах НАТО, определено (почему-то) первой по приоритетности стратегической целью этого бюллетеня.
Согласно документа, для достижения указанной цели планируется устранить имеющееся дублирование и обеспечить более оптимальное распределение функций и задач между Министерством обороны Украины и Генеральным штабом Вооруженных Сил Украины.
Общение со специалистами, принимавшими участие в разработке одобренного СОБ, подтвердило, что проработка принципиальных подходов к распределению полномочий, ответственности, подчиненности и подотчетности должностных лиц высшего руководства Министерства обороны и Вооруженных Сил Украины оказалась самым сложным этапом работы, как для национальных, так и привлеченных экспертов.
С учетом евроатлантического опыта и стандартов, в упомянутом Стратегическом оборонном бюллетене Украины до 2020 года планируется:
назначение гражданских Министра обороны Украины, его заместителей и Государственного секретаря Министерства обороны Украины;
введение отдельных должностей «Главнокомандующего ВС Украины» и «Начальника Генерального штаба ВС Украины», которые в настоящее время объединены в одну;
исключение дублирования функций между Министерством обороны Украины и Генеральным штабом ВС Украины, обеспечение их более тесного взаимодействия и полная интеграция в дальнейшем.
При этом предполагается, что:
Министр обороны Украины будет отвечать за формирование и реализацию политики государства в сфере обороны, за оборонное планирование, программный и ресурсный менеджмент, эффективный демократический гражданский контроль над Вооруженными Силами Украины, а также за контроль над использованием оборонных ресурсов, всесторонним обеспечением жизнедеятельности, функционирования, развития и применения ВС Украины (почти полномочия Верховного Главнокомандующего);
Главнокомандующий Вооруженными Силами Украины будет высшим военным должностным лицом и будет иметь всю полноту полномочий по управлению ВС Украины, отвечать за готовность к выполнению возложенных задач и управление применением ВС Украины, а также переданных в его подчинение сил и средств других составляющих сил обороны (не предусмотрены полномочия ресурсного обеспечения, почему?)
Начальник Генерального штаба ВС Украины (ГШ ВСУ) будет отвечать за выполнение задач и функций, возложенных на Генеральный штаб ВС Украины, в том числе за планирование обороны государства, стратегическое планирование применения Вооруженных Сил Украины и определенных сил и средств других составляющих сил обороны, координацию и контроль за выполнением задач в сфере обороны органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и силами обороны (а где Министр обороны при работе с органами исполнительной власти?).
Планируется также до 2020 года отделить функции формирования, подготовки и развития войск (сил), которые будут возложены на ГШ ВСУ и командования видов (отдельных родов войск) Вооруженных Сил Украины. Для этого предусматривается введение должности «Командующий объединенных сил», который подчиняется Главнокомандующему ВС Украины и при непосредственном управлении будет планировать применение объединенных сил и средств Вооруженных Сил Украины, переданных в его подчинение, украинских национальных контингентов и персонала во время их участия в международных операциях по поддержанию мира и безопасности (максимум бригада, по решению Верховной Рады Украины).
На первый взгляд, предложенная система управления силами обороны вполне логична.
Президент Украины — Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Украины. Но ВС Украины — это только Сухопутные войска (СВ), Военно-воздушные силы (ВВС) и Военно-морские силы (ВМС). Мы не видим здесь МВД, СБУ, пограничников, правительственной связи и других силовых структур, созданных в соответствии с законами Украины. Лучше бы было — Верховный Главнокомандующий силами обороны Украины.
Министр обороны Украины, подчиненный Президенту Украины, является гражданским лицом, политиком, членом Кабинета Министров Украины и принимает на себя обязанности по формированию и реализации политики государства в сфере обороны, по военному планированию, программному и ресурсному менеджменту. (Странно, потому что уж слишком!)
Главнокомандующий ВС Украины (его представляют по примеру стран НАТО в качестве главного руководителя обороны, Chief of Defence). Он подчиняется практически Министру обороны Украины (гражданскому лицу) и только в случае введения военного или чрезвычайного положения будет докладывать по этим вопросам Президенту Украины — Верховному Главнокомандующему ВС Украины.
Начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Украины, командующие видов (отдельных родов) войск и командующий объединенных сил подчинены непосредственно Главнокомандующему ВС Украины.
У меня лично, да и не только у меня, возникло много вопросов по случаю предложенных «новаций», закладывающих в будущее Украины и ее обороноспособность такую «дорожную карту», по которой мы придем туда, где были в 2014 году, когда не было системы управления как государством, так и своими Вооруженными Силами.
Какой научный фундамент, или какой опыт лежит в основе таких решений? Своей военной науки у нас еще нет, советскую школу ведения войны отвергли, а иностранной — не обзавелись. Казалось бы, что здравый смысл должен подсказать пути решения этой проблемы, и группа практиков и ученых, с учетом чужих ошибок, сделали бы соответствующие предложения не в ущерб обороне государства.
Предлагаю обратиться к нашему предыдущему национальному опыту реформирования Министерства обороны и Генерального штаба Вооруженных Сил Украины, а также опыту некоторых стран-членов НАТО, прошедших через подобные реформы.
Министерство обороны Украины формировалось с нуля, потому что его не было в составе Кабинета Министров Украины в 1991 году. У нас была относительная свобода выбора структуры и численности министерства с учетом опыта строительства Советской армии, опыта ведения локальных войн, сокращения численности группировок и ликвидации ядерных вооружений. До 2004 года в Украине было единственное оборонное ведомство во главе с Министром обороны — военнослужащим, Главнокомандующим Вооруженных Сил Украины, имевшим необходимые полномочия, реальные рычаги по поддержанию войск (сил) в боевой готовности, их материально-техническому обеспечению и управлению ими при выполнении оборонительных задач.
Министру обороны — Главнокомандующему ВС Украины непосредственно подчинялись начальник Генерального штаба — первый заместитель Министра обороны Украины и Генеральный штаб Вооруженных Сил Украины с функциями стратегического планирования и управления ВС Украины, другие заместители Министра обороны и структурные подразделения министерства с функциями ресурсного обеспечения деятельности войск (сил). Ему также подчинялся заместитель министра, который координировал вопросы формирования военной политики и командующие видов Вооруженных Сил Украины, которые практически реализовывали эту политику.
Такая организация оборонного ведомства исключала дублирование функций, имела меньшую общую численность личного состава управленческого аппарата, обеспечивала хороший уровень взаимодействия структурных подразделений. Ее главным недостатком считали отсутствие надлежащего демократического гражданского контроля над Вооруженными Силами. С целью устранения этого недостатка приняли решение о разделении должностей Министра обороны Украины, который стал гражданским, и Главнокомандующего ВС Украины, полномочия которого были возложены на начальника ГШ ВС Украины.
Генеральный штаб ВС Украины был выведен из штата Министерства обороны в отдельный штат. При этом начальник Генерального штаба — Главнокомандующий ВС Украины не получил полномочий по ресурсному обеспечению войск (сил), поскольку структурные подразделения по видам ресурсного обеспечения остались в Министерстве обороны. Это был очевидный (или спланированный) просчет, обусловивший дальнейшие сложности в отношениях руководящего состава МО и ГШ, вынужденное создание необходимых дополнительных структур по видам материально-технического обеспечения в подчинении Начальника ГШ — Главнокомандующего ВС Украины. Фактически формировалось «Главное командование для обеспечения ВС Украины». Генеральный штаб был обременен неприсущими ему проблемами материально-технического обеспечения войск, а гражданская составляющая Министерства обороны оторвалась от потребностей войск (сил), увязнув в коррупционных сделках. Так были уничтожены Тыл и Вооружение ВС Украины.
Министерство обороны обременили большим количеством подчиненных частей, учебных заведений, учреждений и организаций Вооруженных Сил Украины (более 30 тыс. человек). Также оно выполняло значительный объем задач тактического уровня, что не позволяло качественно реализовывать стратегические задачи — формировать, координировать и контролировать реализацию государственной политики по вопросам национальной безопасности в военной сфере, сферах обороны и военного строительства.
Опыт стран-членов НАТО демонстрирует, что у них тоже не все однозначно, хотя Альянс стремится к унификации и единым стандартам. Часть стран в сфере обороны «идет своим путем». Анализ систем управления их вооруженных сил свидетельствует об отсутствии (невозможности) четкого разграничения должностей начальника генерального штаба и главнокомандующего вооруженными силами. Наоборот, страны, основной целью применения вооруженных сил которых является защита национальной территории, а не проведение экспедиционных операций, объединяют эти должности (так и называется — начальник штаба обороны страны).
Предлагаемую новым украинским СОБ систему используют только в странах Балтии и Скандинавии, где она имеет право на жизнь, исходя из численности вооруженных сил (от 10 до 30 тыс. человек) и членства в НАТО и в других региональных безопасностных объединениях (NORDEFCO).
Убежден, что при выборе системы управления вооруженными силами государства необходимо опираться на «сравнительный анализ», который целесообразно проводить со странами, близкими к Украине по определенным комплексам характеристик (размер территории, численность населения, состав вооруженных сил и т. п.).
Обратимся к опыту реформирования системы военного управления вооруженных сил нашего соседа и стратегического партнера Республики Польша. В 2014 году Польша, в рамках организационно-штатных мероприятий, расформировала командования видов своих вооруженных сил, создав на их основе Генеральное командование видов, и переформировала Генеральный штаб в орган стратегического планирования, координации и контроля. После окончательного перехода на новую систему управления и руководства начали проявляться признаки ее несовершенства и проблемные вопросы, связанные с новым порядком функционирования и жизнедеятельности. Оказалось, что внедренная система управления и руководства Войска Польского не учитывала один из главных принципов военного управления — наличие единого центра управления, наделенного соответствующими полномочиями и ответственностью (единоначалие!!!).
Пытаясь исправить ситуацию, наши соседи вынужденно приняли закон, предусматривающий назначение Главнокомандующего ВС РП на военное время, но он не решает остальных проблем. Поэтому сегодня разрабатываются планы реформирования общей системы управления. Рассматривается возможность возвращения Генеральному штабу Войска Польского роли единого органа военного управления и формирования органов управления, напоминающих бывшие командования видов вооруженных сил.
Другой пример — Турция. Страна-член НАТО, с самой сильной армией в Альянсе, которая пребывает в состоянии перманентного военного конфликта в течение длительного времени. Система управления ВС Турции не такая, которую Украине предлагает СОБ. Не так строит систему управления своими вооруженными силами и соседняя Румыния.
Что же вынуждает эти страны заботиться о действенном состоянии системы управления своими вооруженными силами? Причина одна — воинственная риторика РФ в отношении стран Альянса и агрессивная политика против соседних стран, особенно тех, которые пытаются строить свое будущее самостоятельно, не в русле политики РФ. Именно пренебрежение Россией положениями международного права и использование политики силы вынудило евроатлантическое сообщество пересмотреть свои подходы к коллективной безопасности.
Коллективная безопасность стран-членов НАТО более мощная и эффективная по сравнению с военными возможностями РФ, но у России имеются свои достижения в военном деле и проверенная временем военных противостояний система управления государством и вооруженными силами. Нельзя не отметить широкое применение «гибридных» форм ведения войны, активное применение комплексного огневого поражения, которое усиливается возможностями разведки (в т. ч. БПЛА) и средств РЭР и РЭБ. Но самым действенным фактором является построение системы управления, основанной на концентрации полномочий и единоначалия в принятии решений. Это даже при определенном техническом проигрыше позволяет россиянам значительно сокращать время на принятие решений, доведение их до исполнителей и снижает вероятность утечки информации.
Именно поэтому в НАТО уже принято решение существенно оптимизировать систему управления объединенными вооруженными силами союзников в условиях возможных вооруженных конфликтов и предоставить Верховному Главнокомандующему Стратегического командования НАТО по операциям соответствующие дополнительные полномочия в сфере обороны.
И напоследок. Убежден, что введение отдельных должностей «Главнокомандующего Вооруженных Сил Украины» и «Начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Украины» является ошибочной и неприемлемой на сегодня мерой в условиях сохранения (на длительное время) высокого уровня угроз (в первую очередь военных) для Украины со стороны РФ.
Этот СОБ готовит для Президента Украины дополнительное напряжение с определением мотивов таких предложений и вернет к рассмотрению полномочий должностных лиц, предложенных СОБ. Критерий успешности ВС Украины не может зависеть только от гражданского контроля над ними, а безальтернативное использование такого механизма не целесообразно.
Мы помним отчаяние и негодование, охватившие нас во время поражений под Иловайском и Дебальцево. И теперь мы ежедневно фиксируем гибель или ранения людей в зоне АТО. Многие ли из нас могут предугадать, какие роковые последствия в деятельности Вооруженных Сил Украины возникнут в результате искусственного отягощения системы принятия решений?
Хочу поинтересоваться у людей (украинских специалистов и иностранных экспертов), которые готовили предложения для СОБ, — вы в каких вузах обучались? Какова практика управления людьми, командования военными формированиями за вашими плечами? Знаете ли вы систему управления людьми по Моисею?
Не распыляйте возможности защиты Государства!
И еще. Хотел бы пригласить неравнодушных отечественных специалистов и экспертов, имеющих соответствующие знания и управленческий опыт, к широкому обсуждению этой важнейшей для обороны страны темы.
